治理基层中国

田先红，江西赣州人，博士，硕士生导师。先后在华中师范大学政法学院、政治学研究院和华中科技大学社会学系获得本科、硕士和博士学位。现任教于南昌航空大学文法学院，华中科技大学中国乡村治理研究中心研究人员，研究方向为农村社会学、政治社会学与中国乡村治理研究。近年来集中关注农民上访与农村基层治理问题。 田先红博士这本著作，有扎实实证材料，有恰当中观概念，有宏观理论分析，更有深广社会关怀，是一部研究信访制度、信访行动、信访治理的优秀作品。 ——著名学者 香港中文大学政治与公共行政系教授 李连江 近年来，研究农民上访的作品多了起来，在这些作品中，本书是一个“另类”。在众多的维权型上访研究中，本书却提出了上访者从“维权”到“谋利”这样一个可能会引起很大争议的概念和解释，尽管我们并不一定会同意这样的解释，但却不能不去正视并思考作者提出的问题。正式基于这一点，我以为任何理论都只能提供关于社会事实的某一个面向的解释，而生活的整体真实永远比理论更加复杂，这也许就是本书所能带给我们的最重要体悟。 ——著名学者 华中科技大学社会学教授 吴敏 近些年来，上访研究发达，相关著述颇丰，但研究视角多倾注于上访者即农民，相比而言，上访过程中基层政府的观察研究相当缺乏或者粗疏。本书的贡献在于，通过系统而细致入微的案例研究，向读者展示了乡镇政府的信访治理过程。 ——著名三农问题专家 国务院发展研究中心研究员 赵树凯 这是迄今为止我见到对乡镇信访问题做出最为系统、最为深刻的记录和阐释的一本书。该书延续了华中乡土学派的一贯风格，调查深入，资料翔实而又有理论升华。作者提出的谋利型上访等许多问题不仅值得学者们认真思考，也当引起实践部门重视。我认为，这是值得对农民上访及相关问题感兴趣的人士认真阅读的一本学术著作。 ——著名三农问题专家 河北大学中国乡村建设研究中心教授 李昌平

信访制度是了解下情和上下沟通的一个重要制度，尤其产生和延续的特殊背景，从有关文件和领导人的讲话来看，无不强调要加强这一制度并进行改革和创新。近年来，信访工作出现了许多问题，其实归根结底是法治的贯彻和落实问题。 本书认为，国家基础权力的弱化加剧了农村基层信访治理的严峻形势，基层政权因无法对维权型上访与谋利型上访进行区分而影响了信访治理的绩效，信访治理陷入“内卷化”困境之中。所谓信访治理内卷化，意指国家在信访治理工作上的资源投入大量增加，基础设施建设不断加强，信访治理工作初见成效，但信访治理的既有逻辑依然在延续，陷入“越维稳越不稳”怪圈之中。信访治理内卷化困局表明，国家试图通过推动乡村治理转型、实行直接治理模式的改革措施来加强对基层社会的渗透与监控，却导致了国家基础权力弱化的意外后果。由此，欲推动国家转型、建构现代国家，就不仅需要强化对基层代理人的监控，而且要重塑乡村治理结构，增强乡村基层政权治理能力，再造中间层。而这又要求从根本上增强基础权力的同时，还原专断权力行使的正当性与合法性，让国家权力能够在正常的治理轨道上运作。本书基于国家中心范式，以国家基础权力作为分析框架，围绕现代国家政权建设的核心，通过对当代中国农村基层信访问题的生发、演化及其治理机制展开研究，尝试在国家治理转型的时空进程中，探讨国家权力进入乡村社会的方式及其绩效，揭示出现代国家建构的基本逻辑。 作者以一个镇的信访治理为案例，展开了转型期间中国乡镇治理的逻辑，总结为转型政治学这一思路，并用基础性权力这一迈克尔?曼的理论为根基，展现了基层的政治生态以及信访的类型，通过田野调查和具体案例比较客观地分析和论述了信访制度的问题和症结，并从理论和实践上提出了治理的方式，具有相当的现实意义和社会价值。

导　论1 一　乡村巨变与国家权力的悖论1 二　国家基础权力：乡村政治研究的新框架5 三　从社会中心到国家中心：农民上访研究的范式转换15 四　田野与方法28 五　表述框架36 第一章 20世纪90年代至税改前的基层信访治理39 一　间接治理模式的式微40 二　维权型上访主导的信访小高潮47 三　波澜不惊：20世纪90年代末至税改前的基层信访治理55 四　小结71 第二章　税费改革后的基层信访治理73 一　直接治理模式的兴起74 二　基层治权的弱化与治责的失衡82 三　谋利型上访的凸显与农民上访新高潮107 四　基层信访治理转型及困境115 五　小结120 第三章　基层信访治理中的纷争与共谋122 一　信访治理中的县乡关系123 二　乡镇内部的信访治理机制135 三　信访治理中的乡镇政府与司法所142 四　信访治理中的乡村关系149 五　小结161 第四章　基层信访治理中的包保责任制165 一　包保责任制：缘起及特征166 二　包保责任制的运作机制173 三　包保责任制的绩效及困境180 四　小结183 第五章　治理谋利型上访186 一　谋利型上访的基本生态188 二　杨云发上访的故事195 三　从道义到谋利：杨云发上访行为的蜕变205 四　谋利型上访的治理困境210 五　小结214 第六章　特殊时期的信访治理216 一　紧锣密鼓的准备工作217 二　高位运行的信访工作机制220 三　高度强化的包保责任制223 四　谋利型上访的蔓延与“上访产业”的雏形226 五　小结229 结　语　转型政治学：迈向现代国家？232 一　信访治理内卷化234 二　重新找回意识形态240 三　技术治理的限度247 四　并弱的专断权力和基础权力251 五　国家转型的政治学258 主要参考文献272 附　录289 一　2007年余陵区信访工作考评细则289 二　矛盾纠纷事项排查表（一事一表）293 三　桥镇领导接访登记表294 四　桥镇2007年度社会治安综合治理目标管理295 五　关于农村退职妇女干部请求晚年生活补助等的情况反映297 六　贯彻落实处理信访突出问题及群体性事件会议精神情况汇报298 七　桥镇信访工作责任制300 后　记301